EL ESTADO ESTRATEGA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Revéiz, Édgar.

El Estado Estratega para el Ordenamiento Territorial. Bogotá: Academia Colombiana de Ciencias Económicas, 2013. p. 337.

ISBN: 978-958-99474-3-2                          

1. Ordenamiento Territorial. 2. Colombia. 3. Francia. 4. Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT). 5. Tipos de Estado. 6. Economía política en el territorio. 7. Sistemas                espaciales.

“Miren hacia las estrellas

y no hacia sus pies”

                                                                                                Stephen Hawking

La presente entrada del Blog presenta la Introducción del Libro "El Estado Estratega para el Ordenamiento Territorial. Bogotá". 

Introducción.

El territorio de Colombia como su sociedad están fragmentados, cooptados y son excluyentes. Nuestro Estado está cooptado por grandes lobbies y grupos legales e ilegales. La fuerza unificadora es la corrupción, su “pegante” simbólico ad hoc principal.

La violencia, la codicia, la corrupción, la política de los señores de la guerra y el cambio climático son amenazas para la democracia, la unidad nacional y el territorio.

Los colombianos, por fortuna, hemos sacralizado el mito del Ordenamiento Territorial como una verdadera religión civil, quizás de origen indígena, que nos une. Esta utopía compite duramente con la vieja idea del Territorio-El Dorado, depredadora e inhumana.

Sin embargo, la utopía se ha quedado incompleta: el sueño del Ordenamiento Territorial (OT) como lucha emergente y sin cuartel entre grupos de intereses legales e ilegales, se ha convertido en un conjunto de miles de proyectos macro, meso y micro de empresas que colisionan en desorden como piezas de un juego lego, que se ensamblan en teoría mediante el influjo magnético de un poder automático, la mano invisible.

No actúa una fuerza estratégica planificadora -la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT)- que reconozca al mismo tiempo los beneficios del mercado y cristalice una identidad nacional, regional y local.

Es necesario un nuevo orden territorial, una utopía que contribuya a la formación de nuestra identidad, a pensar y orientar la acción en la formación de un mundo social en términos de sistemas urbanos y redes sociales, a eliminar la función emocional de los violentos que dividen la sociedad, en términos de captura del territorio, en exclusión o clases sociales.

En el libro insistimos en la necesidad de construir un Estado Estratega que fortalezca las fuerzas democráticas y consolide nuevas instituciones territoriales.

La Política Nacional de Ordenamiento Territorial debe ser capaz de direccionar el esfuerzo nacional a través de representaciones simbólicas, hechos políticos y acciones concretas que mejoren el bienestar de los colombianos y armonicen las identidades regionales.

La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) deben fortalecer en el imaginario la idea del Estado-nación.

La consolidación de la Nación tenía la visión política de una comunidad de ciudadanos que controlaba un territorio, ligada por la voluntad  de vivir y tener una historia común.

Esta visión del Estado-nación está hoy desintegrada en el territorio: la expansión territorial de la economía visualizada como constelación de negocios -rentables privadamente y con elevados costos sociales, muchos de ellos ilegales-criminales- no tiene control ciudadano y está regida por la corrupción y manipulada por políticos depredadores.

La identidad colectiva se ha construido sobre múltiples historias superpuestas de narración de las violencias, amnistías y perdón y olvido, sin que nadie diga “yo asumo”.

Los recuerdos conmemorativos son los asesinatos (de Gaitán, Galán, Pardo Leal) y las masacres (de la UP, el Palacio de Justicia…) más que las grandes obras nacionales y regionales o los actos fundacionales de la política, la ciencia y la cultura.

La más vieja democracia de América ha “nivelado” a los ciudadanos en el territorio pero con un derecho abstracto. Las desigualdades territoriales y sociales son escandalosas, pese a que la Constitución de 1991 creó una cierta “tiranía de lo social”, fue un gran avance ya que otorgó derechos a los ciudadanos en educación y salud, aunque contribuyó a introducir una presión social permanente sobre las finanzas públicas.

El libro consta de cinco partes:

- En la primera, se configura la crisis territorial de Colombia en la globalización y la forma como la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) pueden contribuir a conjurarla: la combinación adecuada del Estado Providencia, el Estado Estratega, el Estado Protector y el Estado Regulador de Riesgos.

•    Se analizan cuáles son los principales componentes que debe tener la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT): el gobierno de la descentralización a través del Sistema General de Participaciones (SGP) y el Sistema General de Regalías (SGR); la creación de polos de competitividad que concentren los incentivos de Investigación y Desarrollo (I&D) y fortalezcan la responsabilidad social empresarial; la asociación al gobierno de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT), a más del territorio continental, el subsuelo, las áreas marinas y submarinas; la incorporación del espacio digital-numérico y el impacto territorial del sistema de concesiones.
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•    La Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) debe conciliar en el territorio la acción de dos núcleos de poder:

     El tradicional, que describí en el libro El Estado Regulador de Riesgos, que ha definido en las últimas décadas las políticas económicas y sociales neoliberales y  se ha ocupado de maximizar el crecimiento económico y de minimizar la inflación.

Sus órganos de poder controlan las reglas de la legitimidad intelectual, financiera y política del modelo neoliberal, que busca evolucionar para adecuarse a las nuevas condiciones de la economía y de la sociedad mundial.

El segundo núcleo de poder, más reciente, nació y se fortificó con la acelerada “reprimarización” de la economía colombiana que cuenta con el liderazgo del  petróleo y la minería, en respuesta al gran crecimiento de China e  India.

Opera en las nuevas reglas de legitimidad intelectual, financiera, social y política del sector minero y petrolero, que se ha construido con bajo perfil en los últimos años en Colombia. Tiene que ver con la de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) y actualmente carece de control político.

•    Los conflictos que se han creado se tipifican por el choque de los derechos especiales sobre el territorio nacional: entre las áreas indígenas y afrodescendientes, los parques naturales, el crecimiento exponencial de las concesiones petroleras y mineras, la toma del territorio por los grupos ilegales criminales, el tráfico de los baldíos de la nación capturados por intereses privados legales e ilegales, la desaparición de los ejidos en las ciudades, las zonas de cultivo de droga y sus corredores de exportación controlados por grupos criminales...

-  En la segunda parte, se hace el paralelo entre la experiencia colombiana y la francesa. Ambas surgieron en la década de los años 60. El proceso evolutivo fue exitoso en Francia y de fracaso en Colombia, donde surge la necesidad de un aprendizaje de apertura a las innovaciones para lograr el éxito de una estrategia deliberada.

Entre experiencias, algunas son meritorias[1], por ejemplo:

En Chile se fortaleció la planificación regional desde 1978 y ya en el 2012 cuenta con 15 regiones, 54 provincias y 346 comunas.

En los órganos de gobierno regional, la intendencia es un órgano descentralizado territorialmente, cuya autoridad representa al presidente de la República en su jurisdicción, es la autoridad ejecutiva del gobierno regional y preside el consejo regional.

No existe Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) ni Plan Nacional de Desarrollo (PND) debido al modelo neoliberal, pero la presión regional, la apertura económica y al mar y el crecimiento explosivo de concesiones de acuacultura -princi-palmente, el salmón- y los proyectos de zonificación del “borde costero” han fortalecido la Planificación Regional (PR). Existe una estrategia de regionalización en donde se aplica el principio de contraflujo entre el Ordenamiento Territorial y la planificación reguladora local[2].

Los fundamentos de hoy son la competitividad, la igualdad de derechos y la protección social.

Alemania generó consenso sobre el ordenamiento territorial, pero produjo conflictos en la evaluación de los resultados. Existen leyes, reglamentos y políticas que se aplican en todos los órdenes territoriales suficientemente articulados, y en cada porción del territorio está definido su uso. El marco jurídico del Ordenamiento Territorial (OT) es “competencia compartida” de todos los órdenes territoriales del Estado, aunque no existe Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) ni Plan Nacional de Desarrollo (PND) y en cada porción del territorio está definido el uso (la densidad de población es muy alta, 229 hab./km² frente a Colombia 36,8 hab./km²).

El orden territorial inferior tiene que cumplir reglas superiores, so pena de ser demandado. No existe “autonomía absoluta” de los municipios y departamentos como en Colombia.

En definitiva, el Ordenamiento Territorial (OT) busca garantizar una estructura de asentamientos humanos y de espacios abiertos que tomen en cuenta el medio ambiente y la naturaleza.

En Inglaterra evolucionó desde las new towns hasta una política menos normativa y más cooperativa que fortalece el nivel local y el vecindario. No hay política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) ni Plan Nacional de Desarrollo (PND).

Colombia puede recoger enseñanzas de estas estrategias: crear y fortalecer las regiones como entidades territoriales, organizar un modelo territorial en que la competencia sea compartida por todos los órdenes territoriales con contraflujo del poder decisorio, robustecer la cooperación público-privada (APP) y la asociatividad del municipio para enfrentar el conflicto y lograr economías de escala en la prestación de los servicios públicos.

Es, también, fundamental superar la etapa del “municipalismo excesivo” y la captura de este por los señores de la guerra -la democracia contra sí misma- mediante la conciliación de estructuras regulatorias y de ejecución de proyectos con fuerte participación público-privada nacional, regional, local y comunitaria.

-  En la tercera parte del libro se muestra la configuración y se analiza la conectividad en el territorio de los principales sistemas sectoriales nacionales que inciden sobre el Ordenamiento Territorial y la Política Nacional de Ordenamiento Territorial.

Las reformas del Estado que surgieron con la Constitución del 91 crearon 15 sistemas nacionales como reagrupamiento de las fuerzas sociales y económicas nacionales, regionales y locales para competir por los recursos del Estado, lo que aumentó su complejidad y los costos de transacción entre los diferentes niveles territoriales[3].

Esta complejidad se ha incrementado en los últimos años con la creación de otros nuevos sistemas que tienen gran incidencia sobre la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT): el Sistema Nacional de Parques Naturales (SINAP) y el Sistema Nacional Ambiental (SINA) surgidos del convenio de Diversidad Biológica a través de la Ley 165 de 1994, el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales                 (SISBEN), Sistema General de Participaciones (SGP) y el Sistema General de Regalías (SGR), el Sistema de Información Minera del Ingeominas (SIMI), el Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMSI), Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo (SNGR), Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios              (SISBENNET), Sistema de Seguimiento a Documentos CONPES (SISCONPES), Sistema de Seguimiento de Proyectos (SPI), Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas (SUIFP)…

La Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) debe hacer inteligible en los departamentos, municipios, comunidades y ciudadanos la configuración y la conectividad entre dichos sistemas, la forma apropiada para articular proyectos y programas de competencia compartida entre el orden territorial y el sector privado. 

La profusión, confusión e  “inflación” de las normas y del funcionamiento de los sistemas nacionales hacen incomprensible el juego de los actores y los operadores en el territorio.

-   En la cuarta parte se hace énfasis en la acción del Estado como Regulador de Riesgos.

Uno de los mayores riesgos es la paranoia normativa, la regulación y los conflictos territoriales.

Así, la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) debe repensar instrumentos simplificados y articulados entre los diferentes órdenes territoriales y el sector privado para fortalecer la democracia y la sociedad civil, dando solución a varios tipos de conflicto, reasignar funciones del Estado y articular en el territorio las competencias del Estado Providencia, del Estado Estratega, del Estado Protector y del Estado Regulador de Riesgos.

Es prioritaria la creación del Ministerio del Ordenamiento Territorial para anticipar la aparición y la profundización de los conflictos territoriales, para proponer estrategias de polos de competitividad dentro del marco de las APP y eliminar la paranoia normativa intergubernamental. 

      En esta parte se presentan algunos de los conflictos territoriales emblemáticos que surgieron por la “inflación exponencial” de concesiones petroleras y mineras y el mal manejo de los derechos especiales de uso y ocupación del territorio nacional. 

Debe crearse un Banco de Conflictos Territoriales (BCT) que ilustre las experiencias exitosas y fallidas de manejo de conflictos en el territorio.

- En la quinta parte, se vindica la incorporación en la Estrategia Deliberada de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT), del Gobierno y el robustecimiento de los sistemas espaciales históricos (deliberados o emergentes) o prospectivos (deliberados) peculiares de la evolución territorial de Colombia. Los sistemas espaciales históricos son los sistemas nacionales que fueron creados mediante la reforma del Estado del siglo XX y XXI -particularmente la Reforma Constitucional de 1968- que ha mostrado legitimidad, eficacia y eficiencia. ISA es un ejemplo emblemático.

Los sistemas prospectivos -de alta complejidad- son los sistemas espaciales que han ido surgiendo de la nueva economía política del territorio, en los cuales es fundamental hacer pactos y alianzas público-privadas. Se hace referencia a procesos como la dinámica de los territorios rurales, analizada en el Informe de Desarrollo Humano o a los territorios de reparación y compensación que deberán desarrollarse dentro del marco de las leyes agrarias, de los procesos de paz que se inician entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), o el manejo de los puertos de entrada de Colombia a los flujos mundiales de comercio que resultan de la firma de los Tratados de Libre Comercio (TLC).

Por ello hemos propuesto catorce sistemas espaciales que deben ser objeto de la PNOT:

1.                  1	La jerarquía urbana nacional, las regiones polarizadas y de planificación.
2.                 2	Las redes de ciudades.
3.                 3	La red de metrópolis de equilibrio para la globalización.
4.                 4	Los sistemas metropolitanos integrados como palancas del desarrollo territorial.
5.                 5	La red de ciudades intermedias: de la propagación del desarrollo en las zonas rurales a la prestación de servicios especializados a las empresas.
6.                 6	Los puertos de entrada de Colombia a los flujos mundiales de comercio, al TLC, a la tecnología y a la cultura.
7.                  7	La dinámica de los territorios y polos industriales y de servicios.
8.                 8	La dinámica de los territorios rurales.
9.                 9	La dinámica de los territorios de reparación y compensación.
10.             10	Los territorios con base económica, turística y residencial.
11.               11	Los territorios con baja densidad de población y gran potencial económico.
12.              12	Los territorios con altos riesgos de depredación ambiental y de violencia y captura por los grupos IC.
13.              13	Las Ciudades dentro de la Ciudad.
14.             14	De los enclaves mineros y petroleros a las Zonas Especiales Mineras y Petroleras (ZEMP).

     

- Las conclusiones resaltan la urgente necesidad de eliminar la corrupción para la gobernanza territorial, el uso del aprendizaje del pasado para mejorar la descentralización y el manejo eficiente del Sistema General de Participación (SGP) y el Sistema General de Regalías (SGR), que permitan desterrar las disparidades sociales y territoriales de bienestar, entender que la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) es un proceso evolutivo y de largo plazo, abolir el proceso “marginalista” en las decisiones territoriales, cimentar la intervención territorial del Estado en sus funciones y símbolos de Estado-Providencia, Protector, Estratega y Regulador de Riesgos.

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Próximo a salir el libro se produjo el doloroso fallo de la Corte Internacional de Justicia de la Haya, que restó una amplia franja de mar              -cerca de 70.000km² - al archipiélago de San Andrés y que originó la  decisión del Gobierno de Colombia de retirarse del Pacto de Bogotá, en previsión de una eventual nueva demanda de Nicaragua sobre la plataforma continental larga.[4]

Este fallo ha sido el resultado de un proceso acumulativo de quiebre institucional, en el cual el conflicto interno incide sobre la gobernanza del territorio y sobre los intereses nacionales de Colombia.

Las crisis muestran una caótica cartografía sicológica y simbólica de la nación, el Estado y las instituciones políticas.

Las guerras, cruzadas depredadoras, la corrupción generalizada en el sector público y privado, el choque permanente entre los poderes del Estado, la ausencia de unidad simbólica en la población y la falta de estrategias contundentes de conectividad en el territorio, han hecho pensar a muchos que Colombia es una tierra de nadie, un “no manˋs land” que no se encuentra ocupado o que es disputado por encontradas facciones, debido a la incapacidad del Estado de controlarlo efectivamente y al elevado costo de mantenimiento. Son territorios situados entre feudos (políticos, militares, concesiones mineras y petroleras, corredores de narcotráfico) sobre los cuales hay desacuerdo legal e institucional. Los últimos episodios y algunos “indicadores líderes culturales”, así lo han demostrado:

La fallida reforma de la justicia para traicionar la opinión nacional organizada por diferentes poderes del Estado; la renuencia de las comunidades indígenas del Cauca de permitir que la fuerza pública vigile y proteja directamente su territorio -poniendo en igualdad de condiciones a esta y a los subversivos -; el fallo de la CIJ, que hemos analizado y que produjo un daño equivalente a la pérdida de Panamá; la  generalización en el territorio de la minería ilegal y las “piñatas” de las concesiones en la minería legal y la explotación petrolera, hechas sin control político y social, poca transparencia y con beneficios para pocos; la estructura de los “corredores” de la droga, la “decadencia programada” del sector industrial, la guerra anti restitución de tierras agrícolas, privadas y de los narcotraficantes y la apropiación de los baldíos de la nación, la fragmentación social y territorial, son indicadores y eventos innegables de una profunda crisis de identidad.

No existe mitología simbólica ni identificación colectiva que una a la  población colombiana, ni estrategia de control y ocupación del territorio definida en términos amplios como los consignados en el artículo 101 de la Constitución Política de Colombia. 

En conclusión, se requiere con urgencia una PNOT y la creación del Ministerio de Ordenamiento Territorial.

Referencias

[1] IGAC. (2012, 8 y 9 de noviembre.) Encuentro internacional de Asociatividad Regional. Ordenamiento Territorial.

[2] Salas, E. y Budde, F. (2008, noviembre). Cooperación chilena alemana. Programa de descentralización y desarrollo regional. Gobierno de Chile. Ministerio de Planificación.

[3] Los principales sistemas nacionales que emergieron por la Constitución del 91 fueron el de planeación, financiero y asegurador, de seguridad social integral, de salud, de transporte, de ciencia y tecnología, educativo, de universidades del Estado, de cultura, de vivienda y de interés social, de crédito agropecuario, de cofinanciación para la atención y prevención de desastres, de bienestar familiar. V. Consejería Presidencial para la Modernización del Estado. Presidencia de la República (1994). Manual de la rama ejecutiva del poder público.

[4] -Manuel José Cepeda, miembro del nuevo equipo de abogados del Gobierno, considera que debe examinarse la conveniencia de una demanda de interpretación  y/ o una demanda de revisión del fallo, o la pertinencia de un nuevo tratado. Para               Cepeda, Nicaragua no ganó mar territorial, ni soberanía, sino que aumentó el derecho de acceso a nuevos recursos naturales y energéticos. 

   Ve compleja la aplicación del fallo porque: a. afirma que el archipiélago genera plataforma continental y zona económica exclusiva, pero la fracciona  con la delimitación marítima; b. el mapa que dibujó la CIJ debe ser armonizado con los derechos internacionales y la constitución  colombiana; y, c. al modificarse el fallo, los límites marítimos de Colombia según el  Artículo 101 de la Constitución señala que estos tienen que ser modificados por tratado. V. Cepeda, M. J., (2012, 2 de diciembre). Colombia busca nueva prueba que modifique fallo de la Haya. El Tiempo.

-Enrique Gaviria Liévano dice que su renuncia a la Comisión Reguladora en 2007 obedeció a que fue rechazada su propuesta de considerar a San Andrés como un archipiélago de Estado, que tenía la ventaja de defenderlo como una sola unidad político-administrativa y no como se hizo posteriormente, “cayo por cayo”.  Duzán, M. J. (2012, 1 de diciembre). Reacción al fallo ha sido emocional. Semana.com.

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Revéiz, Édgar.

El Estado Estratega para el Ordenamiento Territorial. Bogotá: Academia Colombiana de Ciencias Económicas. 

ISBN: 978-958-99474-3-2 

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Édgar Revéiz

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Corrección de estilo

María Teresa Velásquez

Diseño y diagramación

María del Pilar Alameda Velásquez

Carátula

Mario Roldán Villa

Impresión

Digiprint Editores, EU

Agradezco al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) el apoyo intelectual y logístico que me dio para realizar este trabajo.

Esta publicación se ha financiado mediante transferencia de recursos del Gobierno Nacional a la Academia Colombiana de Ciencias Económicas. El Ministerio de Educación Nacional no se hace responsable de las opiniones aquí expresadas.

Los conceptos y opiniones de  este trabajo son  únicamente responsabilidad del autor.