Revéiz, Édgar.
El Estado Estratega para el Ordenamiento
Territorial. Bogotá: Academia Colombiana de
Ciencias Económicas, 2013. p. 337.
ISBN: 978-958-99474-3-2
1. Ordenamiento
Territorial. 2. Colombia. 3. Francia. 4. Política Nacional de Ordenamiento
Territorial (PNOT). 5. Tipos de Estado. 6. Economía política en el territorio.
7. Sistemas espaciales.
“Miren hacia las estrellas
y no hacia sus pies”
Stephen Hawking
La presente entrada del Blog presenta la Introducción del Libro "El Estado Estratega para el Ordenamiento Territorial. Bogotá".
Introducción.
El territorio de
Colombia como su sociedad están fragmentados, cooptados y son excluyentes.
Nuestro Estado está cooptado por grandes lobbies
y grupos legales e ilegales. La fuerza unificadora es la corrupción, su “pegante” simbólico ad hoc principal.
La violencia, la
codicia, la corrupción, la política de los señores de la guerra y el cambio
climático son amenazas para la democracia, la unidad nacional y el territorio.
Los colombianos,
por fortuna, hemos sacralizado el mito del Ordenamiento Territorial como una
verdadera religión civil, quizás de origen indígena, que nos une. Esta utopía
compite duramente con la vieja idea del Territorio-El Dorado, depredadora e
inhumana.
Sin embargo, la
utopía se ha quedado incompleta: el sueño del Ordenamiento Territorial (OT)
como lucha emergente y sin cuartel entre grupos de intereses legales e
ilegales, se ha convertido en un conjunto de miles de proyectos macro, meso y
micro de empresas que colisionan en desorden como piezas de un juego lego, que
se ensamblan en teoría mediante el influjo magnético de un poder automático, la
mano invisible.
No actúa una fuerza estratégica planificadora -la Política
Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT)- que reconozca al mismo tiempo los
beneficios del mercado y cristalice una identidad nacional, regional y local.
Es necesario un nuevo
orden territorial, una utopía que contribuya a la formación de nuestra
identidad, a pensar y orientar la acción en la formación de un mundo social en
términos de sistemas urbanos y redes sociales, a eliminar la función emocional
de los violentos que dividen la sociedad, en términos de captura del
territorio, en exclusión o clases sociales.
En el libro
insistimos en la necesidad de construir un Estado Estratega que fortalezca las
fuerzas democráticas y consolide nuevas instituciones territoriales.
La Política Nacional
de Ordenamiento Territorial debe ser capaz de direccionar el esfuerzo nacional
a través de representaciones simbólicas, hechos políticos y acciones concretas
que mejoren el bienestar de los colombianos y armonicen las identidades
regionales.
La Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial (LOOT) y la Política Nacional de Ordenamiento Territorial
(PNOT) deben fortalecer en el imaginario la idea del Estado-nación.
La consolidación
de la Nación tenía la visión política de una comunidad de ciudadanos que
controlaba un territorio, ligada por la voluntad de vivir y tener una historia común.
Esta visión del Estado-nación
está hoy desintegrada en el territorio: la expansión territorial de la economía
visualizada como constelación de negocios -rentables privadamente y con
elevados costos sociales, muchos de ellos ilegales-criminales- no tiene control
ciudadano y está regida por la corrupción y manipulada por políticos
depredadores.
La identidad
colectiva se ha construido sobre múltiples historias superpuestas de narración
de las violencias, amnistías y perdón y olvido, sin que nadie diga “yo asumo”.
Los recuerdos conmemorativos
son los asesinatos (de Gaitán, Galán, Pardo Leal) y las masacres (de la UP, el
Palacio de Justicia…) más que las grandes obras nacionales y regionales o los
actos fundacionales de la política, la ciencia y la cultura.
La más vieja
democracia de América ha “nivelado” a
los ciudadanos en el territorio pero con un derecho abstracto. Las
desigualdades territoriales y sociales son escandalosas, pese a que la
Constitución de 1991 creó una cierta “tiranía
de lo social”, fue un gran avance ya
que otorgó derechos a los ciudadanos en educación y salud, aunque contribuyó a introducir
una presión social permanente sobre las finanzas públicas.
El libro consta
de cinco partes:
- En la primera, se configura la crisis
territorial de Colombia en la globalización y la forma como la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial (LOOT) y la Política Nacional de Ordenamiento Territorial
(PNOT) pueden contribuir a conjurarla: la combinación adecuada del Estado
Providencia, el Estado Estratega, el Estado Protector y el Estado Regulador de
Riesgos.
- Se analizan cuáles son los principales componentes que debe tener la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT): el gobierno de la descentralización a través del Sistema General de Participaciones (SGP) y el Sistema General de Regalías (SGR); la creación de polos de competitividad que concentren los incentivos de Investigación y Desarrollo (I&D) y fortalezcan la responsabilidad social empresarial; la asociación al gobierno de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT), a más del territorio continental, el subsuelo, las áreas marinas y submarinas; la incorporación del espacio digital-numérico y el impacto territorial del sistema de concesiones.
- La Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) debe conciliar en el territorio la acción de dos núcleos de poder:
El tradicional, que describí
en el libro El Estado Regulador de Riesgos, que ha definido en las últimas
décadas las políticas económicas y
sociales neoliberales y se ha ocupado
de maximizar el crecimiento económico y de minimizar la inflación.
Sus órganos de poder controlan las reglas de la legitimidad
intelectual, financiera y política del modelo neoliberal, que busca evolucionar
para adecuarse a las nuevas condiciones de la economía y de la sociedad
mundial.
El segundo núcleo
de poder, más reciente, nació y se fortificó con la acelerada “reprimarización” de la economía colombiana
que cuenta con el liderazgo del petróleo
y la minería, en respuesta al gran crecimiento de China e India.
Opera en las nuevas reglas de legitimidad intelectual,
financiera, social y política del sector minero y petrolero, que se ha
construido con bajo perfil en los últimos años en Colombia. Tiene que ver con
la de la Política Nacional de
Ordenamiento Territorial (PNOT)
y actualmente carece de control político.
- Los conflictos que se han creado se tipifican por el choque de los derechos especiales sobre el territorio nacional: entre las áreas indígenas y afrodescendientes, los parques naturales, el crecimiento exponencial de las concesiones petroleras y mineras, la toma del territorio por los grupos ilegales criminales, el tráfico de los baldíos de la nación capturados por intereses privados legales e ilegales, la desaparición de los ejidos en las ciudades, las zonas de cultivo de droga y sus corredores de exportación controlados por grupos criminales...
- En la segunda parte, se hace el paralelo entre
la experiencia colombiana y la francesa. Ambas surgieron en la década de los
años 60. El proceso evolutivo fue exitoso en Francia y de fracaso en Colombia,
donde surge la necesidad de un aprendizaje de apertura a las innovaciones para
lograr el éxito de una estrategia deliberada.
Entre
experiencias, algunas son meritorias[1],
por ejemplo:
En
Chile se fortaleció la planificación regional desde 1978 y ya en el 2012 cuenta
con 15 regiones, 54 provincias y 346 comunas.
En
los órganos de gobierno regional, la intendencia es un órgano descentralizado
territorialmente, cuya autoridad representa al presidente de la República en su
jurisdicción, es la autoridad ejecutiva del gobierno regional y preside el
consejo regional.
No
existe Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) ni Plan Nacional de
Desarrollo (PND) debido al modelo neoliberal, pero la presión regional, la
apertura económica y al mar y el crecimiento explosivo de concesiones de
acuacultura -princi-palmente, el salmón- y los proyectos de zonificación del “borde costero” han fortalecido la
Planificación Regional (PR). Existe una estrategia de regionalización en donde
se aplica el principio de contraflujo entre el Ordenamiento Territorial y la
planificación reguladora local[2].
Los
fundamentos de hoy son la competitividad, la igualdad de derechos y la
protección social.
Alemania
generó consenso sobre el ordenamiento territorial, pero produjo conflictos en
la evaluación de los resultados. Existen leyes, reglamentos y políticas que se
aplican en todos los órdenes territoriales suficientemente articulados, y en
cada porción del territorio está definido su uso. El marco jurídico del
Ordenamiento Territorial (OT) es “competencia
compartida” de todos los órdenes territoriales del Estado, aunque no existe
Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) ni Plan Nacional de Desarrollo
(PND) y en cada porción del territorio está definido el uso (la densidad de
población es muy alta, 229 hab./km2 frente a Colombia 36,8 hab./km2).
El
orden territorial inferior tiene que cumplir reglas superiores, so pena de ser
demandado. No existe “autonomía absoluta”
de los municipios y departamentos como en Colombia.
En
definitiva, el Ordenamiento Territorial (OT) busca garantizar una estructura de
asentamientos humanos y de espacios abiertos que tomen en cuenta el medio
ambiente y la naturaleza.
En
Inglaterra evolucionó desde las new towns
hasta una política menos normativa y más cooperativa que fortalece el nivel local
y el vecindario. No hay política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) ni
Plan Nacional de Desarrollo (PND).
Colombia
puede recoger enseñanzas de estas estrategias: crear y fortalecer las regiones
como entidades territoriales, organizar un modelo territorial en que la
competencia sea compartida por todos los órdenes territoriales con contraflujo
del poder decisorio, robustecer la cooperación público-privada (APP) y la
asociatividad del municipio para enfrentar el conflicto y lograr economías de
escala en la prestación de los servicios públicos.
Es,
también, fundamental superar la etapa del “municipalismo
excesivo” y la captura de este por los señores de la guerra -la democracia
contra sí misma- mediante la conciliación de estructuras regulatorias y de
ejecución de proyectos con fuerte participación público-privada nacional,
regional, local y comunitaria.
- En la tercera parte del libro se muestra la configuración y se analiza la conectividad en el territorio de los principales sistemas sectoriales nacionales que inciden sobre el Ordenamiento Territorial y la Política Nacional de Ordenamiento Territorial.
Las
reformas del Estado que surgieron con la Constitución del 91 crearon 15
sistemas nacionales como reagrupamiento de las fuerzas sociales y económicas
nacionales, regionales y locales para competir por los recursos del Estado, lo
que aumentó su complejidad y los costos de transacción entre los diferentes
niveles territoriales[3].
Esta
complejidad se ha incrementado en los últimos años con la creación de otros
nuevos sistemas que tienen gran incidencia sobre la Política Nacional de
Ordenamiento Territorial (PNOT): el Sistema Nacional de Parques Naturales (SINAP)
y el Sistema Nacional Ambiental (SINA) surgidos del convenio de Diversidad Biológica a través de la Ley 165 de 1994, el Sistema de Identificación de Potenciales
Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN), Sistema General de Participaciones (SGP) y el Sistema General
de Regalías (SGR), el Sistema de Información Minera
del Ingeominas (SIMI), el Sistema Integrado
de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMSI), Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo (SNGR), Sistema de Identificación de
Potenciales Beneficiarios (SISBENNET),
Sistema de Seguimiento a Documentos CONPES (SISCONPES), Sistema de Seguimiento
de Proyectos (SPI), Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas (SUIFP)…
La Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) debe
hacer inteligible en los departamentos, municipios, comunidades y ciudadanos la
configuración y la conectividad entre dichos sistemas, la forma apropiada para
articular proyectos y programas de competencia compartida entre el orden
territorial y el sector privado.
La profusión, confusión e
“inflación” de las normas y
del funcionamiento de los sistemas nacionales hacen incomprensible el juego de
los actores y los operadores en el territorio.
- En la cuarta parte se hace énfasis en la acción del Estado como Regulador de Riesgos.
- En la cuarta parte se hace énfasis en la acción del Estado como Regulador de Riesgos.
Uno de los mayores riesgos es la paranoia normativa, la
regulación y los conflictos territoriales.
Así, la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT)
debe repensar instrumentos simplificados y articulados entre los diferentes
órdenes territoriales y el sector privado para fortalecer la democracia y la
sociedad civil, dando solución a varios tipos de conflicto, reasignar funciones
del Estado y articular en el territorio las competencias del Estado
Providencia, del Estado Estratega, del Estado
Protector y del Estado Regulador de Riesgos.
Es prioritaria la creación del Ministerio del Ordenamiento
Territorial para anticipar la aparición y la profundización de los conflictos
territoriales, para proponer estrategias de polos de competitividad dentro del
marco de las APP y eliminar la paranoia normativa intergubernamental.
En esta parte se presentan
algunos de los conflictos territoriales emblemáticos que surgieron por la “inflación exponencial” de concesiones petroleras y mineras y el mal manejo de
los derechos especiales de uso y ocupación del territorio nacional.
Debe crearse un Banco de Conflictos Territoriales (BCT) que
ilustre las experiencias exitosas y fallidas de manejo de conflictos en el
territorio.
- En la quinta parte, se vindica la incorporación en la Estrategia Deliberada de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT), del Gobierno y el robustecimiento de los sistemas espaciales históricos (deliberados o emergentes) o prospectivos (deliberados) peculiares de la evolución territorial de Colombia. Los sistemas espaciales históricos son los sistemas nacionales que fueron creados mediante la reforma del Estado del siglo XX y XXI -particularmente la Reforma Constitucional de 1968- que ha mostrado legitimidad, eficacia y eficiencia. ISA es un ejemplo emblemático.
- En la quinta parte, se vindica la incorporación en la Estrategia Deliberada de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT), del Gobierno y el robustecimiento de los sistemas espaciales históricos (deliberados o emergentes) o prospectivos (deliberados) peculiares de la evolución territorial de Colombia. Los sistemas espaciales históricos son los sistemas nacionales que fueron creados mediante la reforma del Estado del siglo XX y XXI -particularmente la Reforma Constitucional de 1968- que ha mostrado legitimidad, eficacia y eficiencia. ISA es un ejemplo emblemático.
Los sistemas prospectivos -de alta complejidad- son los
sistemas espaciales que han ido surgiendo de la nueva economía política del
territorio, en los cuales es fundamental hacer pactos y alianzas
público-privadas. Se hace referencia a procesos como la dinámica de los
territorios rurales, analizada en el Informe de Desarrollo Humano o a los
territorios de reparación y compensación que deberán desarrollarse dentro del
marco de las leyes agrarias, de los procesos de paz que se inician entre el
gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), o el manejo
de los puertos de entrada de Colombia a los flujos mundiales de comercio que
resultan de la firma de los Tratados de Libre Comercio (TLC).
Por ello hemos propuesto catorce sistemas espaciales que
deben ser objeto de la PNOT:
1.
1
|
La jerarquía urbana nacional, las regiones
polarizadas y de planificación.
|
2.
2
|
Las redes de ciudades.
|
3.
3
|
La red de metrópolis de equilibrio para la
globalización.
|
4.
4
|
Los sistemas metropolitanos integrados como
palancas del desarrollo territorial.
|
5.
5
|
La red de ciudades intermedias: de la propagación del
desarrollo en las zonas rurales a la prestación de servicios especializados a
las empresas.
|
6.
6
|
Los puertos de entrada de Colombia a los
flujos mundiales de comercio, al TLC, a la tecnología y a la cultura.
|
7.
7
|
La dinámica de los territorios y polos industriales y
de servicios.
|
8.
8
|
La dinámica de los territorios rurales.
|
9.
9
|
La dinámica de los territorios de reparación y compensación.
|
10.
10
|
Los territorios con base económica,
turística y residencial.
|
11.
11
|
Los territorios con baja densidad de población y gran potencial
económico.
|
12.
12
|
Los territorios con altos riesgos de
depredación ambiental y de violencia y captura por los grupos IC.
|
13.
13
|
Las Ciudades dentro de la Ciudad.
|
14.
14
|
De los enclaves mineros y petroleros a las
Zonas Especiales Mineras y Petroleras (ZEMP).
|
- Las conclusiones resaltan la
urgente necesidad de eliminar la corrupción para la gobernanza territorial, el
uso del aprendizaje del pasado para mejorar la descentralización y el manejo
eficiente del Sistema General de Participación (SGP) y el Sistema General de
Regalías (SGR), que permitan desterrar las disparidades sociales y territoriales
de bienestar, entender que la Política Nacional de Ordenamiento Territorial
(PNOT) es un proceso evolutivo y de largo plazo, abolir el proceso “marginalista” en las decisiones territoriales,
cimentar la intervención territorial del Estado en sus funciones y símbolos de
Estado-Providencia, Protector, Estratega y Regulador de Riesgos.
ˆˆˆˆ
Próximo a salir el
libro se produjo el doloroso fallo de la Corte Internacional de Justicia de la
Haya, que restó una amplia franja de mar -cerca de 70.000km² - al
archipiélago de San Andrés y que originó la
decisión del Gobierno de Colombia de retirarse del Pacto de Bogotá, en
previsión de una eventual nueva demanda de Nicaragua sobre la plataforma
continental larga.[4]
Este fallo ha sido
el resultado de un proceso acumulativo de quiebre institucional, en el cual el
conflicto interno incide sobre la gobernanza del territorio y sobre los
intereses nacionales de Colombia.
Las crisis muestran
una caótica cartografía sicológica y
simbólica de la nación, el Estado y las instituciones políticas.
Las guerras, cruzadas depredadoras, la corrupción
generalizada en el sector público y privado, el choque permanente entre los
poderes del Estado, la ausencia de unidad simbólica en la población y la falta de
estrategias contundentes de conectividad en el territorio, han hecho pensar a
muchos que Colombia es una tierra de nadie, un “no manˋs
land” que no se encuentra ocupado o que es disputado
por encontradas facciones, debido a la incapacidad del Estado de controlarlo
efectivamente y al elevado costo de mantenimiento. Son territorios situados
entre feudos (políticos, militares,
concesiones mineras y petroleras, corredores de narcotráfico) sobre los cuales
hay desacuerdo legal e institucional. Los últimos episodios y algunos “indicadores líderes culturales”, así lo
han demostrado:
La fallida reforma de la justicia para traicionar
la opinión nacional organizada por diferentes poderes del Estado; la renuencia
de las comunidades indígenas del Cauca de permitir que la fuerza pública vigile
y proteja directamente su territorio -poniendo en igualdad de condiciones a
esta y a los subversivos -; el fallo de la CIJ, que hemos analizado y que produjo
un daño equivalente a la pérdida de Panamá; la
generalización en el territorio de la minería ilegal y las “piñatas” de
las concesiones en la minería legal y la explotación petrolera, hechas sin
control político y social, poca transparencia y con beneficios para pocos; la
estructura de los “corredores” de la
droga, la “decadencia programada” del sector industrial, la guerra anti
restitución de tierras agrícolas, privadas y de los narcotraficantes y la
apropiación de los baldíos de la nación, la fragmentación social y territorial,
son indicadores y eventos innegables de una profunda crisis de identidad.
No existe mitología simbólica ni identificación
colectiva que una a la población
colombiana, ni estrategia de control y ocupación del territorio definida en
términos amplios como los consignados en el artículo 101 de la Constitución Política
de Colombia.
En
conclusión, se requiere con urgencia una PNOT y la creación del Ministerio de
Ordenamiento Territorial.
Referencias
[1] IGAC. (2012, 8 y 9 de
noviembre.) Encuentro internacional de Asociatividad Regional. Ordenamiento
Territorial.
[2] Salas, E. y Budde, F.
(2008, noviembre). Cooperación chilena alemana. Programa de descentralización y
desarrollo regional. Gobierno de Chile. Ministerio de Planificación.
[3] Los principales
sistemas nacionales que emergieron por la Constitución del 91 fueron el de
planeación, financiero y asegurador, de seguridad social integral, de salud, de
transporte, de ciencia y tecnología, educativo, de universidades del Estado, de
cultura, de vivienda y de interés social, de crédito agropecuario, de
cofinanciación para la atención y prevención de desastres, de bienestar
familiar. V. Consejería Presidencial para la Modernización del Estado.
Presidencia de la República (1994). Manual de la rama ejecutiva del poder
público.
[4] -Manuel
José Cepeda, miembro del nuevo equipo de abogados del Gobierno, considera que
debe examinarse la conveniencia de una demanda de interpretación y/ o una demanda de revisión del fallo, o la
pertinencia de un nuevo tratado. Para Cepeda, Nicaragua no ganó mar
territorial, ni soberanía, sino que aumentó el derecho de acceso a nuevos
recursos naturales y energéticos.
Ve compleja la aplicación del fallo porque:
a. afirma que el archipiélago genera plataforma continental y zona económica
exclusiva, pero la fracciona con la
delimitación marítima; b. el mapa que dibujó la CIJ debe ser armonizado con los
derechos internacionales y la constitución
colombiana; y, c. al modificarse el fallo, los límites marítimos de
Colombia según el Artículo 101 de la Constitución
señala que estos tienen que ser modificados por tratado. V. Cepeda, M. J., (2012,
2 de diciembre). Colombia busca nueva
prueba que modifique fallo de la Haya. El
Tiempo.
-Enrique Gaviria
Liévano dice que su renuncia a la Comisión Reguladora en 2007 obedeció a que
fue rechazada su propuesta de considerar a San Andrés como un archipiélago de
Estado, que tenía la ventaja de defenderlo como una sola unidad político-administrativa
y no como se hizo posteriormente, “cayo por cayo”. Duzán, M. J. (2012, 1 de diciembre). Reacción
al fallo ha sido emocional. Semana.com.
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Revéiz, Édgar.
El Estado Estratega para el Ordenamiento Territorial. Bogotá: Academia Colombiana de Ciencias Económicas.
ISBN: 978-958-99474-3-2
Copyright© 2013
Édgar Revéiz
http://edgarreveiz.blogspot.com
Corrección
de estilo
María Teresa Velásquez
Diseño
y diagramación
María del Pilar Alameda Velásquez
Carátula
Mario Roldán Villa
Impresión
Digiprint Editores, EU
Agradezco al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) el apoyo
intelectual y logístico que me dio para realizar este trabajo.
Esta publicación se ha financiado mediante transferencia de
recursos del Gobierno Nacional a la Academia Colombiana de Ciencias Económicas.
El Ministerio de Educación Nacional no se hace responsable de las opiniones
aquí expresadas.
Los conceptos y opiniones de
este trabajo son únicamente
responsabilidad del autor.
